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新二元结构,现象显露

时间:2019-12-08 09:36来源:国际学校
■上海现阶段“新二元结构”重点应正视、缓解和解决的是“外来农民工”及其家属的市民化问题。 ■现阶段缓解“新二元结构”问题,既是经济社会发展阶段的客观要求,也是解决突

  ■ 上海现阶段“新二元结构”重点应正视、缓解和解决的是“外来农民工”及其家属的市民化问题。

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  ■ 现阶段缓解“新二元结构”问题,既是经济社会发展阶段的客观要求,也是解决突出矛盾的现实要求,更是国际社会扩大人类发展权的目标要求。

备受关注的全国城镇化工作会议召开在即,土地制度和户籍制度改革再次成为城镇化背景下的核心议题。虽然每年有1000多万农民工进入城市,但现行土地制度和户籍制度方面的制度藩篱和“隐性”门槛,使得“农民工市民化”这一新型城镇化的核心难以做实。

  ■ 现阶段缓解“新二元结构”问题可以选择“淡化”户籍、“强化”常住的制度安排。

《经济参考报》记者了解到,一些城市利用居住证制度设置学历、技能、投资等新门槛已成为普遍现象,或者存在只改变户籍、未改善生活居住条件和福利水平的“空转”现象。而当前的土地制度使得农民难以真正“走出去”和“留下来”,一些地方的户籍改革试点中,甚至出现了原有城市户籍人口希望换成农村户籍的“逆城市化”现象。

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门槛高

  解读、宣传党和国家的方针、政策是学者的责任和义务,但作为经济学者更重要的应有批判性思维和较真的精神。

农民工身份难转变

  这种思维和精神是学者考察经济社会运行过程,发现现实亟需解决问题的源泉,也是理性思考、剖析问题存在机理和深层次原因的不竭动力,更是提出切合解决问题思路和政策建议供决策者参考的基础。

作为户籍制度改革的过渡性政策,居住证制度已在多地探索实行。据全国城镇发展改革试点经验总结材料,上海、浙江、广东、江苏、北京等地都将居住证与在当地落户相挂钩。然而,居住证已经成为了农民工落户新限制。

  或许这种源于批判和较真的研究成果不能像一些领域学者的成果那样,可以直接用产生的经济利润来度量,甚或一些成果应用还会因体制机制、观念定势和社会风气等原因,受到一些利益阶层的掣肘。

“自由迁徙”,首次出现在今年的政府工作报告中,报告提出要为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。而户籍制度正是城镇化过程中改革呼声最高的制度藩篱之一。

  但无论如何可以说,这种批判性思维和较真精神是难能可贵的,也是无价的,她发挥着推动社会全面进步的作用。学者们正坚持着并努力着!

去年2月,国务院发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,要求今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施,不要与户口性质挂钩,继续探索建立城乡统一的户口登记制度。十八大报告中再次明确提出,要加快改革户籍制度,有序推进农业转移人口市民化。

  以下就上海缓解“新二元结构”的问题谈两点粗浅看法。

从近年来各地的实践和国务院的政策来看,当前户籍制度改革基本上遵循着“积极稳妥”的思路。特别是对于农民工在大城市的落户问题,现有的政策还比较谨慎,以防“有的地方不分城市类别不顾城市综合承载能力,一味放宽落户城市的条件”。

  现阶段“新二元结构”的重点

据了解,2000年,我国全面放开了县以下城镇的落户限制;2011年,全面放开了农民进入中小城市的落户限制;2012年,首次放开地级市户籍,部分大城市和特大城市户籍制度也在进行探索。

  改革开放以来,上海作为流动人口聚集区之一,吸引了大量的“外来从业人员”及其家属,目前,外来从业人员已成为支撑上海经济社会发展的重要力量。然而,由于身份的原因,外来从业人员与城市户籍从业人员的“二元”差别待遇日益显现,并逐步形成“新二元结构”问题。因而,上海“新二元结构”问题提出的动议是要解决外来从业人员与本地城市户籍从业人员的“二元”差别待遇问题。然而,与本地城市户籍相对应的外来从业人员包含的范围广泛,所面临“二元”差别待遇的程度也不一。事实上,目前,作为外来从业人员绝大部分的农民工,其面临的“二元”差别待遇最为严重。因此,笔者认为:上海现阶段“新二元结构”重点应正视、缓解和解决的是“外来农民工”及其家属的市民化问题。理由如下:

不久前,广州市取消农业户口和非农业户口划分,统一登记为“居民户口家庭户”,引发人们对于户籍制度改革加速推进的猜想。此外,河北、辽宁、江苏、山东、重庆、四川、广西等10多个省区相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分,统称为“居民户口”。

  一是外来从业人员结构中,农民工占据绝大部分。现阶段上海外来从业人员按需解决“二元”差别待遇问题的大类不同,可分为海外引进人员、外来管理和技术人员以及外来农民工。据统计推算,目前海外引进人员约占外来从业人员的3%不到,外来管理和技术人员约占12%左右,而外来农民工则占85%以上。因此,外来从业人员的“新二元结构”问题实际上是占85%以上的外来农民工问题。

有专家指出,一些地方户籍制度改革存在“空转”现象,即直接把农民的户籍变了,但并没有改变他们生产和生活居住条件,这样的户籍改革没有意义。北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀认为,依附在户籍上的社保、医疗、教育、养老等问题不是公安部门和户籍制度本身能够解决的,户籍放开之后,更重要的是解决农民进城的问题,真正实现人的城镇化。

  二是外来从业人员需解决的问题中,农民工面临的“二元”差别待遇最为严重。鉴于现有环境导向引致的人才政策偏向,目前海外引进人员大多享有更多的“超市民”待遇,甚或存在超越本地人才的待遇,以及这一群体中更多的人员也不需要沪籍;俗称“小白领”的外来管理和技术人员以及其他专业技术人员和优秀人才的户籍问题随着时间或户籍制度改革的深入,迟早也会解决待遇等问题的现实,笔者认为:目前,“新二元结构”要缓解的应是“外来农民工”问题。

记者了解到,不少地方在居住证、户籍、公共服务方面设置学历、技能、投资等诸多门槛已经成为普遍现象。比如2010年至2012年5月,广东省通过积分入户的大约为农民工总量的百分之一,73.7%的积分入户者具有一定职称或者严苛的职业资格。

  三是“新二元结构”的内在规定性,同样决定了“新二元结构”重点应解决“外来农民工”及其家属的市民化问题。众所周知,我国在进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设新阶段之后,也同时进入了一个经济社会“矛盾突显期”的特殊阶段。进入这一特殊阶段的重要原因之一是:城乡二元结构在内容与形式上不断变化以及新旧二元结构的“叠加”,导致城乡经济发展失衡,社会矛盾激化等。制约着我国经济社会的协调、可持续发展,其外在表现:一方面是“旧二元结构”(二元经济结构)沿袭产生的城乡居民收入差距难以遏制。另一方面,也是当前亟待缓解、解决的问题是“旧二元结构”向城市延伸所形成的“新二元结构”(二元社会结构),即:农民身份转化滞后于农民就业转移,或者说是农民市民化滞后于农民非农化,使得“外来农民工”及其家属不能与城市有户籍从业人员及其家属享有同等的就业、就医、就学、住房、社会管理以及社会保障等权利和待遇。

今年7月1日起,上海开始实行居住证积分制度。根据居住证积分制,持有居住证、总积分标准分值达到120分的外来人口,可以享受子女教育、异地高考、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。获得积分的基础指标包括年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在上海市工作及缴纳职工社会保险年限等。

  由此可见,所谓“新二元结构”是相对于“旧二元结构”而言,“新二元结构”问题是原有未解决或破解城乡之间的“旧二元结构”进一步向城市延伸,形成城市内在的“新二元结构”问题,其本质是“外来农民工”在城市内就业,但不能与城市有户籍从业人员及其家属享有同等的权利和待遇问题。因此,现阶段缓解“新二元结构”,重点应解决“外来农民工”及其家属的市民化问题。

对于大量外来务工者来说,特别是那些低文化水平的人,由于难以拿到120分的标准分,仍然都挡在门外。而且居住证和上海户籍相比,仍然存在差距,比如不能享受上海市低保待遇,不能申请购买保障房等。

  缓解“新二元结构”的方案

近日有媒体报道称,由公安部牵头制定的“居住证管理办法”草案已经提交至国务院法制办,有望在年内推出。其中较大的突破在于,居住证将不设置人才门槛,覆盖所有外来人口。

  现阶段缓解“新二元结构”问题,既是经济社会发展阶段的客观要求,也是解决突出矛盾的现实要求,更是国际社会扩大人类发展权的目标要求。由此,笔者认为,现阶段缓解“新二元结构”问题的目标是:消除外来农民工不能享有与城市户籍从业人员甚或人才类居住证获得者同等机会和待遇的排斥性体制,让外来农民工靠自身努力有机会实现向上流动,并能公平地参与享有城市建设、经济发展的成果和待遇。基于这一目标,依据抽样调查,在考察外来农民工基本性状,揭示“新二元结构”问题的经济社会特征,评价现有缓解“新二元结构”问题的政策效应,了解并分析“外来农民工”对解决“新二元结构”的政策需求基础上,笔者认为:现阶段缓解“新二元结构”问题,必须构建“淡化”户籍、“强化”常住的制度安排。

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  毋庸置疑,“新二元结构”问题源于户籍。那么,现阶段缓解“新二元结构”问题是否只要放开户籍,问题就会迎刃而解呢?答案是否定的。近年来一些地区出现的“逆城市化”现象至少已经证明了这一点。笔者认为:我国各地“新二元结构”问题形成的背景虽然相同,缓解的目标也一致——消除排斥性体制,但由于地区发展不平衡的特征,决定了一项放开户籍改革措施要在全国各地适用的困难性,因此各地绝不能盲目照搬照套。比较同是直辖市的上海和重庆现实不难看出,重庆等一些地区推出的户籍制度改革方案就未必适用于上海等其它地区,其理由:

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  一是户籍改革的动因不同。重庆等一些地区推出的户籍制度改革要解决的主要是辖区内城乡之间的问题,即实质要解决的是辖区自身的农民工如何从农业户籍转变为非农业户籍的问题。事实上,早在20世纪90年代,上海已经走过这一过程。目前的现实是:上海本地农民要转为非农业户口非常容易,只要到相关部门办理手续就行,这或许也表明了我国在行政区内放开户籍的可行性;相反,与其他沿海发达地区类似,因附着在农业户口上的一些集体福利的诱使或利益实现(主要是土地权益)等问题,一些已成为非农业户口的市民要重返变为农业户口则极其困难,甚或根本不可能。因此,在上海辖区内或其它沿海发达地区,不是存在农业户口转为非农业户口的障碍问题,而是另一层面,即已经转变为非农业户口的人员要重新变更为农业户口(“逆城市化”现象)以及跨行政区域户籍改革的深层次问题。

  二是城市化发展水平不同。城镇化是我国现代化目标推进的重要环节。目前,作为直辖市的重庆,城镇化率明显偏低,其迫切需要解决的问题是如何提高城镇化率的问题。鉴于目前的城镇化率的统计仍主要以非农业户口为表现的城镇人口计算获得,要提高城镇化率,让更多的人转化为非农业户口就显得非常重要。因此,重庆等地推出的户籍制度改革或“脱三换五”的推进措施,或许对重庆适用,但未必对其它地区适用,各地绝不能“跟风式”地仿效。况且这样做也存在潜在的低水平或“浅城市化”的风险,东部沿海发达地区的城市郊区目前出现的一些“逆城市化”行为以及“浅城市化”问题已经证明了这一点。

  三是发展阶段或社会发展水平不同。如果按联合国人类发展指数衡量,上海等一些地区已相当于中等偏上发达国家或地区的发展水平。在这一发展水平上所面临的问题与重庆等一些地区有很大不同。就农民工问题而言,重庆等地是农民工流出地,而上海等地是农民工流入地。从这一意义上说,上海等地现阶段要缓解的“新二元结构”问题是在原住民城乡矛盾还有很多未解决的前提下,要解决城市户籍从业人员与外来农民工之间的矛盾。加之处于高水平发展阶段,上海等地要解决的问题除了经济方面的以外,更多的会考虑非经济方面的因素。鉴于此可以断言,上海将会与北京、广州等城市一样,对人力的吸引会越来越强。在这一现实下,如果现阶段一步实现放开跨行政区域的户籍改革目标,那么,在地区发展存在很大差异,全国户籍改革尚未同步进行的情况下,就会出现更多的人涌入“北上广”等城市,并使其不堪重负。

  此外,由于长期施行的“二元经济社会结构”根深蒂固,已演变成一种权益结构,维护着城市阶层的既得利益,消除它绝非易事。如果贸然采取将城市户籍附加成分剥离的方法或许可能会引起社会其他方面的问题。从稳健、可行、有效的战略考虑,是否可采取“增量改革和发展的战略”,以实现在不减少城市户籍人口原有利益的同时,使外来农民工享有同等的机会和待遇。基于上述考虑,笔者认为:现阶段缓解“新二元结构”问题可以选择“淡化”户籍、“强化”常住的制度安排。所谓“淡化”户籍,就是要回归户籍的人口管理和服务功能,“淡化”附着在只有城市户籍才有的各种机会和待遇。所谓“强化”常住,就是要采取“做加法”的办法,将原只有城市户籍才有的各种机会和待遇也同样赋予外来常住人口,新出台的各种福利或待遇,均按“常住人口”设计和实施,即:将城市的公共服务、社会保障和福利待遇等政策引入“常住人口”管理。在具体操作上要有阶段或过渡期,即落实“时间+贡献”门槛。

  结合上海现常住人口已有三方面构成(即沪籍人口、持“居住证”人口和持“临时居住证”人口)的现实,就上海“新二元结构”问题缓解而言,现阶段可首先缓解沪籍从业人员与持“居住证”外来农民工之间的“新二元结构”问题,兼顾考虑缓解沪籍从业人员、持“居住证”外来农民工与持“暂住证”外来农民工之间的问题。等积累了一定经验后,再行以“居住证”为抓手,在现已有“居转户”政策通道基础上,进一步按照“时间+贡献”的原则,也可参照国外移民政策,推动沪籍从业人员、持“居住证”外来农民工与持“暂住证”外来农民工之间的人口发展政策衔接、管理服务机制联动,实现“同管理、同服务”,以推进“常住人口”的“一元化”管理,实现事实上的“居住证”制度与“户籍”制度的对接过渡。

  学者小传

  顾海英,上海交通大学安泰经济与管理学院教授,博士生导师。主要从事农业经济理论与政策、发展经济学、管理经济学等方面的研究与教学。先后主持国家、省部级和国际合作研究课题50余项,其中,主持国家自然科学基金5项,作为首席专家主持省部级系列课题3项,省部级重点项目5项;发表学术论著百余篇(部);多项研究成果和建议获得中央领导和有关部委及省市地方政府重视、采纳,并产生影响;研究成果获省部级科研成果奖(排名第一)十余项,其中:一等奖1项,二等奖4项。

  受聘国家社会科学基金学科评审组专家、国家发展和改革委员会价格专家咨询委员会委员,第四、第五、第六届上海市人民政府决策咨询特聘专家等。兼任上海市土地学会副会长、上海市农村经济学会副理事长、上海市农村金融学会副会长、中国土地学会理事、中国农业经济学会理事、全国农业技术经济研究会常务理事等职。

  先后获新中国六十年上海百名杰出女教师、上海市劳动模范、国务院政府特殊津贴、全国先进女职工、上海市杰出职业女性、上海市“三八”红旗手、上海市第二届“曙光计划学者”、上海市第五届“曙光跟踪学者”、上海市首届青年咨询精英、上海市优秀青年教师等荣誉、奖励和称号。

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