应对巨灾风险的国际经验及启示,国考结构化面

时间:2019-10-07 10:53来源:威澳门尼斯人官网
【热点聚焦】 我们在泪水与烛光中挥别了数万在汶川大地震中罹难的同胞,对于幸存者和能够给予他们帮助与鼓励的人们来说,接下来更需要化悲痛为力量,尽全力做好震后各项次生灾

  【热点聚焦】

我们在泪水与烛光中挥别了数万在汶川大地震中罹难的同胞,对于幸存者和能够给予他们帮助与鼓励的人们来说,接下来更需要化悲痛为力量,尽全力做好震后各项次生灾害的防御工作,让生者生活平安。随着时间的推移和企业逐步恢复生产,地震后的环境隐患排查和环境监管的任务将更加艰巨,保障环境安全形势依然严峻。环境保护部副部长吴晓青在汶川大地震后的国务院办新闻发布会上指出,虽然经过前一阶段的努力,灾区没有发生次生重大环境事件,但是地震灾区是我国高危行业相对集中的区域,针对此状况,相关部委将按照国务院抗震救灾总指挥部的部署,针对饮用水安全、危险化学品和危险废物环境监管、恢复生产后可能产生的环境风险、灾后重建环境监管准备以及灾区现场清理及恢复中可能出现的环境问题等开展工作,而所有工作最终也将指向同一目标:不能让地震引发环境灾害。

突发事件处理是公务员结构化面试中一项重要的考查内容,我国当前正处在经济社会剧烈变革的时期,特别是金融危机有可能加剧各种社会矛盾,当前我们党和政府将应对突发事件放在政府公共管理的重要位置。在本文中专家针对突发事件中的自然灾害处理进行分析和阐述,以增加考生对此类题目的了解。

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  2013年7月,在马路上煎蛋、烤鱼的景象,已不是奇闻。网友戏称,三分之一个中国进入了“烧烤”模式。截至29日,全国有43个市县日最高气温超过40℃,53个市县出现极端高温天气。高温天气覆盖江南、江淮、江汉及重庆等地的19个省(区、市),覆盖面积达到317.7万平方公里。

要把次生环境灾害降至最低

2008年1~2月,我国南方大部分地区和西北地区东部出现了罕见的雨雪、冰冻天气。2008年5月12日,四川汶川发生特大地震。两次自然灾难给我国人民的经济和社会发展带来了巨大损失,受灾人口之多,经济损失之大,为近几十年来同类灾害之最。那么,面对这些自然灾害我们该如何应对呢?

  高旷楷(Kurt Karl)

  2013年月30日,上午11时,中国气象局局长郑国光签发命令,启动重大气象灾害(高温)Ⅱ级应急响应,这是有史以来气象部门启动的最高级别的高温应急响应。

环境问题归纳起来有两大类:一类是自然演变和自然灾害引起的原生环境问题,也称第一环境问题;另一类是由人类活动引起的次生环境问题,称为第二环境问题。原生和次生环境问题,两者很难截然分开,它们常常是相互影响和相互作用的。

(一)制订预案,常备不懈

  自然灾害对社会经济和居民生活造成的危害和影响往往是触目惊心的。根据瑞士再保险Sigma数据,2006年~2015年,全球因自然灾害事件造成的年均经济损失经调整通胀因素后为1920亿美元,其中约70%没有保险保障,即十年总计保障缺口高达 1.3万亿美元。地震、洪水和风暴是全球面临的三大主要自然灾害,对人口和财产价值集中度较高的地区造成的损失非常严重。

  【热点透析】

地震引发的次生灾害主要指建筑物倒塌、山体滑坡以及管道破裂等引起的火灾、水灾、毒气泄漏、放射性物质泄漏和核辐射等。在有些地震中,次生灾害造成的人员伤亡和财产损失可能超过地震带来的直接破坏。汶川大地震属原生环境问题。据地震专家解释,此次地震所造成的次生灾害主要是泥石流、滑坡等地质灾害,而没有引起明显的环境灾害,这是不幸中的大幸。但若不高度重视可能发生的次生灾害,就可能造成比地震本身更严重的后果。当前,尤其要切实防范次生环境问题,确保万无一失,要防范各类突发环境污染事故,最大限度地消除次生环境污染危害,保障百姓的居住和生活安全。

威澳门尼斯人官网,应急预案应包括对自然灾害的应急组织体系及职责、预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、应急保障、调查评估等机制,形成包含事前、事发、事中、事后等各环节的一整套工作运行机制。通过培训和预案演练使广大群众、灾害管理人员熟练掌握预案,并在实践中不断完善预案。

  强化灾害保险保障能力

  一个人觉得热,那可能是体质问题;整座城市的人都觉得热,那是天气问题;如果连续高温,严重影响人们正常生产生活,那就应判断为灾害天气。连日来,上海、杭州等地的高温天气,已经构成自然灾害。面对自然灾害,就必须采取相关预防和抵御措施,而不能仅仅停留在发布高温预警、加强防暑降温等方面。

把好地震安全性评价工作这道关

(二)以人为本,避灾减灾

  全球自然灾害保障缺口规模庞大,而且随着时间的推移在不断增长。

  高温灾害来势汹汹,对公众造成的伤害不可低估。如何应对高温自然灾害,同样考验着各地政府部门的公共服务水平,以及缓解民生问题的能力。在遭受高温肆虐的地方,政府部门应及时转变理念,像发生台风、水灾、地震等自然灾害那样来应对这场持续高温天气。

在目前地震预测仍是一项世界性科学难题的前提下,预防地震引发的次生环境污染最关键的一点,就是要做好一些涉及环境敏感项目的单位、企业等建筑工程的地震安全性评价工作。

以人为本,把保障公众生命财产安全作为防灾减灾的首要任务,最大程度地减少自然灾害造成的人员伤亡和对社会经济发展的危害。

  一方面,财产价值的增加和城市化进程的加快使得风险积累尤为显著。风险积累的增速超过了保险深度的增长 速度,这就使得保障缺口(总经济损 失与保险损失之间的差额)也不断扩大。另一方面,随着新兴市场财产价 值的不断增加,及其在全球GDP中所占份额的增长,也拉升了全球保障缺 口的规模。在1970年~2015年的45 年间,全球灾害损失对经济的影响程 度在不断加深。

  对此,中公教育[微博]专家建议

目前,我国的一些大城市在此项工作上把关较严,除对于民用建筑、办公楼等一般建筑不需做专门的地震安全性评价以外,针对重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程,要求其必须在可行性研究阶段就报请地震部门做地震安全性评价。此外,垃圾处理场、污水处理厂等环境基础设施属于容易产生次生环境灾害的建筑工程,因而必须进行地震安全性评价。

面对自然灾害,科学防御,从早期盲目的抗灾到近年来主动地避灾,体现了在防灾减灾中的科学发展观。

  2015年,全球共发生198起自然灾害,是有记录以来自然灾害数量最多的一年,自然灾害带来的相关损 失约800 亿美元,主要是亚洲、北美 洲和欧洲的地震、热带气旋、其他强风暴和干旱造成的。其中,尼泊尔地 震是这一年度经济损失最大的自然灾 害,估计损失为60亿美元,并使亚洲 成为去年自然灾害经济损失最大的地区。2015年,由保险业承担的自然灾 害损失为280 亿美元,相当于GDP的 0.04%,或全球财产险直接保费收入的1.8%。

  高温成灾,政府要做的事情很多。简单讲,既要尽最大力量保障公众生活安全,也要采取必要措施,确保社会正常运作、安全生产,减少灾害损失。前者是摆在首位的基本要求,后者在必要时要为前者让路。当然,二者都属于加强政府公共服务的范畴,是政府应尽的职责。当前,在遭受高温肆虐的地方,政府部门应及时转变理念,像发生台风、水灾、地震等自然灾害那样来应对这场持续高温天气。

四川此次发生的大地震,是对政府应急能力的一次巨大考验。尤其对于下一步如何尽最大可能减少地震引发的环境污染,有关专家认为,应该尽快启动地震应急预案,结合各部门的力量,共同抗震救灾。

(三)监测预警,依靠科技

  对中国而言,自然灾害呈现出类型多、分布地域广、发生频率高、造成损失重等特点。首先,中国是全球 地震灾害最为频发的国家之一。如 2008 年汶川地震共造成69227 人死 亡,是新中国成立以来破坏力最大的地震,造成四川、甘肃、陕西等省直接经济损失共计8450 亿元人民币,灾区的住房、通讯、交通、水利、生态 等方面也受到严重破坏。然而,保险赔偿仅为18 亿元人民币,约占经济总损失的0.2%。其次,中国也频繁遭遇台风侵袭,台风平均每年登陆中国10 余次,给沿海的广东、福建、浙江等 地区造成了严重损失。例如,2015年2月台风彩虹,造成广东、广西等地562300公顷农田被淹,经济总损失达45.72亿美元,然而保险损失仅约为4 亿美元,约占总损失的8.7%。第三,中国约有三分之二的国土面临洪水威胁,特别是长江、黄河等七大江河中 下游地区,集中了全国一半以上的人口、三分之一的耕地面积、七成以上 的工农业产值,而这一区域洪涝灾害威胁严重。例如,2016年6月30日 以来发生在中国长江中下游沿江地区及江淮、西南地区东部等地因持续强 降雨引发的严重水灾。根据民政部数据,截至7月8日,因强降雨而引发的洪涝、风雹、泥石流等灾害已造成 江苏、安徽等11个省直接经济损失达 670.9亿元人民币。而据保监会统计,截至7月6日,安徽和湖北的保险索赔金额约为10亿元人民币左右,仅占两省经济总损失的2.2%。

  在公众生活方面,除了及时发布高温预警,政府部门应全力保障居民用水用电,不能因停水停电而让市民遭受高温之苦。再者,要开辟和启动相关纳凉场所,倡议要求安装空调的公共场所、经营场所积极主动向公众开放,杜绝高温炎热死亡事件发生。第三,要特别关注弱势人群,采取措施帮助独居老人、残疾人和流浪乞讨人员平安度过高温季节。

归纳看来,有三点可说是当务之急。首先是加强隐患排查,强化环境监管。对石油化工、核设施等高危企业和城市污水处理厂、垃圾填埋场、尾矿库、辐照装置等重点设施,严防环境污染事故;其次,要加强这些企、事业单位的应急值守,在专家督促、指导下落实应急预案,及时报送相关信息;此外,应加强应急监测,密切监控污染,重点监测灾区水质和大气环境质量,对可能引发跨流域污染事件的,有关省市环保部门要建立应急联动机制,加强信息沟通,搞好污染联防工作。

气象灾害是可以有较长预警时效、较高预测预报准确率的一类突发公共事件,加强灾害性天气的短时、临近预报,加强突发气象灾害预警信号制作工作,加强气象预警信息发布工作,是提高防灾减灾水平的重要科技保障。依靠科技,提高防灾减灾的综合素质。通过加强防灾减灾领域的科学研究与技术开发,采用与推广先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施,并充分发挥专家队伍和专业人员的作用,提高应对自然灾害的科技水平。

  从以上可以看出,中国遭受自然 灾害损失程度高,而保障程度偏低。

  在确保社会正常运作与安全生产方面,一是要加强建筑业、环卫等室外劳动保护,该停工的气温条件和时间段要坚决要求停工,高温补助要发放到位;二是要加强公共交通、医疗卫生、消防治安等方面的公共服务管理,避免发生公共安全事故;三是合理安排企业生产,尽量减少企业损失。

借鉴经验应对震区高温环境

(四)防灾意识,全民普及

  根据sigma研究,中国是全球自然灾 害保险保障缺口第三大的国家,预期年均未保险损失高达227亿美元,占全球总缺口比例约19%,其中,洪水风险导致了近一半的预期未保险损 失。因此,提高自然灾害保险深度, 强化灾害保障能力刻不容缓。

  提高到抵御自然灾害的高度,形成相关预案和严格措施,加强落实。应当认识到:当高温酷热成为自然灾害,水、电等公共产品因没有可替代性,应被视为一种抗热救灾必需物资。在持续高温天气下,居民用水、用电量势必大幅上升,应尝试和探索在这方面拟定相关补贴标准,或对特殊弱势人群加以照顾,或实施一定减免措施。总之,水、电等相关企业不能像没事一样“旱热保收”,这难免会被公众看作是在大发“国难财”。

目前,四川已经进入夏季,如何在灾后应对高温天气,也是目前防范环境次生灾害的一项重要工作。对此,国外有相关经验可供我们借鉴。

社会公众是防灾的主体。增强忧患意识,防患于未然,防灾减灾需要广大社会公众广泛增强防灾意识、了解与掌握避灾知识。在自然灾害发生时,普通群众能够知道如何处置灾害情况,如何保护自己,帮助他人。政府与社会团体应组织和宣传灾害知识,培训灾害专业人员或志愿者。有关部门通过图书、报刊、音像制品和电子出版物、广播、电视、网络等,广泛宣传预防、避险、自救、互救、减灾等常识,增强公众的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力。有关部门应编写自然灾害防御宣传手册与宣传材料,广泛宣传与普及灾害知识、应急管理知识、防灾减灾知识,提高基层群众参与应急管理能力与自救能力。

  弥补灾害保障缺口的国际经验 对任何国家和地区而言,弥补日 益增大的自然灾害财产保障缺口都是 个艰巨的挑战。公共部门和商业部门 合作对于弥补缺口至关重要。根据目 前的国际经验,政府部门和保险业可 以发挥各自更加积极的作用,促进风 险转移。 首先,政府在建立和推行风险标 准方面起到了重要作用。例如,在美国、日本、加拿大和澳大利亚等发达 市场,严格的建筑规范提升了建筑物抵御灾害风险的能力,从而提高了可 保性。美国佛罗里达州因为严格的建 筑规范,减少了联邦政府在飓风之后 的财政支出。政府还可以通过风险分 区来抑制高风险地区的开发,或在灾 后通过激励措施鼓励居民迁出高风险 地区。

美国地方政府在预测和应对过热天气方面的两种常用策略是:过热天气警告系统和降温措施。当过热天气可能对公众健康造成威胁时,过热天气保健警告系统便对公众提出警告,这些系统通过电脑系统来分析国家气象局和地方的天气预报,预测出危险天气情况。一旦警告发出,城市保健部门就会把有关信息发布给年长者、护理机构,以及其他容易受害的人。

(五)应急机制,快速响应

  第二,政府引入了强制性保险计划,建立了保障能力充足的“风险社 区”,从而向个人和企业推广风险转 移解决方案,同时有助于消除逆向选 择风险。在欧洲,虽然强制计划在保 障范围和制度设置方面各不相同,但 几乎所有计划都与标准建筑火险相挂 钩。而除了瑞士和冰岛,多数欧洲国家的建筑火险非常普及,投保率在90%或以上。即使是瑞士,在大多 数省,建筑也要投保强制火险,其中 19 个省的强制保险是由垄断的国有保 险公司提供,3个省由商业保险公司 提供,仅4 个省的火险是自愿性投保的。强制计划通过与现有保险合同进 行捆绑,保险公司收取保费和处理理 赔,从而使得解决方案更具有成本效 益。

城市官员能够用以警告市民,并能够提供直接帮助的行之有效的几个措施:通过媒体发布忠告;启动电话热线;向居民区志愿者、家庭成员、亲友们发出警告;提供有空调设备的建筑,并提供运输车辆;帮助无家可归者;与地方年长者机构合作,对容易受害人提供有关教育;城市官方也可能协调地方水电公司,确保在高温天气中用户不会发生断电的情况。

政府、相关部门需要建立“统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效”的应急管理机制。防灾减灾涉及到方方面面,需要政府组织领导,各个部门积极响应。在气象灾害应急管理中,气象部门在内部上下联动的同时,加强了与新闻、水利、民政、安全监督、海洋、农业、林业、环境等部门的横向联动和紧密协作,建立应急联动机制,把气象工作纳入各级政府的公共服务体系。 需要加强以属地管理为主的应急处置队伍建设,建立联动协调制度,充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用,依靠公众力量,形成规范、高效的灾害管理工作流程。

  第三,公共部门也在积极探索新 型风险转移方式,运用创新提升高风 险地区的可保性。例如,FloodRe是英国在2015年夏季推出的一项面向住 宅财产的保险计划,其目的是为英国境内洪水风险最高的住宅提供成本低 廉的洪水保障。据估计,约1%~2%的英国家庭,即30万~50万户因此受益。FloodRe是归保险行业所有并 管理的非营利性洪水再保险基金。保 险公司可将高于指定洪水风险的相关 风险转移给该基金。如果发生洪水事 件,FloodRe会补偿保险公司支付给 屋主的赔付。英国保险公司协会透 露,对于个人保单,该再保险费用年 均成本为10.5 英镑,或占保单金额的 2.2%。尽管价格低廉,但这些资金 足以为200 年一遇的洪水事件提供保 障。除了保险公司的分保保费之外,FloodRe的资金还来自于向保险公司 征收的附加费,征收基础是保险公司 在住宅财险市场的份额。此外,该基 金还会在再保险市场转分保。FloodRe 在财务上独立于政府。仅当基金在筹 建阶段出现特大损失时,才得到英国 政府的贷款,且贷款仍需偿还。英国政府同意在2015~2016年增加防洪支出3.7亿英镑,并根据其后5 年的 通胀水平增加预算。

社区能够采用两种措施,使用反射阳光的建筑材料,种植树木和植物提供阴凉和自然降温,这两个措施能减少市区热岛影响,也可能限制热浪冲击的次数、长度和强度,市区气温通常比郊区高华氏2度~10度。

(六)分类防灾,针对行动

  从以上国际经验中不难看出,保险业在其中发挥了极为关键的作用。

降温策略,比如使用反射热量的冷屋顶、浅色路面、种植遮阴树木有很多好处,包括下列这些:降低环境温度;减缓因热而形成的大气层臭氧污染;减少能源消耗;增加舒适度和改善居住条件。

预防和减轻台风灾害,应根据台风预警级别,及时疏散沿海地区居民,人员应尽可能待在防风安全的地方,加固港口设施,防止船只走锚、搁浅和碰撞,拆除高层建筑广告牌,预防强暴雨引发的山洪、泥石流灾害。

  保险公司可以凭借自身的优势,对风险产品进行定价,并鼓励企业积极防 范风险的措施。在美国,政府提供的 洪水保障存在着一定缺口,这为产品 创新创造了机会。例如,2015 年6 月, 美国商业保险公司Affinity Insurance Services 推出了一个商业洪水保险产品 系列,包括超额保险和更宽松的承保 条件,与美国国家洪灾保险计划(NFIP)产品形成补充、并弥补了洪水保障缺口。

对暴雨洪涝灾害,根据雨情发展,及时转移滞洪区、泄洪区人员、财产,及时转移城市低洼危险地带以及危房居民,切断低洼地带有危险的室外电源。

  此外,在亚洲、拉丁美洲、加勒比地区和非洲的很多国家和地区,政府、非盈利性国际组织,以及商业保 险机构试点了一些农业指数保险产品,这些产品在高透明度、低交易成本、快速赔付和客观性方面具有优势,不但能向处于弱势的低收入家庭提供 低成本且有效的保险产品、而且也分 散了自然灾害带来的损失。目前,很多小额保险计划都通过天气指数保险产品为农作物损失提供保障。

浓雾发生时,大气能见度与空气质量明显下降,机场、高速公路、航运采取停运、封闭措施,交通驾驶人员控制速度,确保安全,居民减少外出或外出时戴口罩。

  对中国的启示

雪灾发生时,相关部门做好交通疏导,必要时关闭道路交通,做好道路清扫和积雪融化工作,驾驶人员小心驾驶,防范道路结冰影响。

  2016年7月1日起,中国城乡居民住宅地震巨灾保险产品正式全面销售,这也标志着中国城乡居民住宅地震巨灾保险制度正式落地。为了进一步应对自然灾害可能带来的经济损失、不利的社会经济后果以及随之产生的财政风险,在此基础上,政府应该充分利用商业保险公司的专业特长,多方合作,共同不断完善自然灾害保障体系,将灾害风险保险以及减灾防灾和降低风险的措施相结合,以应对财产风险保障不足并弥补保障缺口。在这个方面,瑞士再保险于2016 年7 月携手黑龙江和广东省政府实施 的指数保险项目,被证明是非常成功的探索。指数保险方案创新使用了卫星和气象数据,针对当地巨灾类型设计了“黑龙江省农业财政巨灾指数保 险”和“广东省财政风险巨灾指数保 险方案”。相比传统的保险,政府利用 商业保险可以大幅度提高可使用涉灾 预算额度,并将其纳入灾害救助和灾后修复重建机制,提高了政府应急 应灾、救助、重建的综合能力和实力。

(七)人工影响,力助减灾

  从国际经验和最佳范例可以看出,政府和保险业应侧重于以下方面的建设和发展: 首先,利用数据分享平台,向居 民和中小企业提供能够负担得起的自 然灾害保险产品,降低自然灾害可能 产生的经济风险。一方面,公共部门可以提升和分享现有的自然灾害风险 数据库,为保险公司提供可靠数据,促进相关保险产品的开发和承保。另一方面,保险业需要更加注重产品创 新,积极推广小额保险和指数保险,采取产品捆绑的方式,促进自然灾害 保险保障的普及。

人工影响天气已成为一种重要的减灾科技手段。在合适的天气形势下,组织开展人工增雨、人工消雨、人工防雹、人工消雾等作业,可以有效抵御和减轻干旱、洪涝、雹灾、雾灾等气象灾害的影响和损失。

  其次,政府部门可以基于保险条款以及相关的灾害风险管理计划,加强并实施抗灾建筑规范等相关标准、监管防洪措施,并鼓励居民和中小企业积极采取减灾措施,提高居民房屋和中小企业建筑抵御自然灾害的能力,在此基础上,保险公司可以进一步扩大和提高可保性,从而建立可持续的灾害保障体系。

(八)风险评估,未雨绸缪

  最后,灾后补偿要充分发挥国内外再保险/ 保险市场风险转移和风险分散的积极性,一方面可以缓解地方政府的财政压力,另一方面也能够及时补充地方政府用于救助受灾人口和支持基础设施灾后重建的资金。(作者为瑞士再保险首席经济学家、经济研究及咨询部负责人、《s i g m a》出版物总编)

开展灾害风险调查、分析与评估,了解特定地区、不同灾种的发生规律,了解各种自然灾害的致灾因子对自然、社会、经济和环境所造成的影响,以及影响的短期和长期变化方式,并在此基础上采取行动,降低自然灾害风险,减少自然灾害对社会经济和人们生命财产所造成的损失。自然灾害的风险评估包括灾情监测与识别、确定自然灾害分级和评定标准、建立灾害信息系统和评估模式、灾害风险评价与对策等。通过自然灾害的综合风险评估,并应用评估结果,可以进一步探讨自然灾害风险管理模式和预防措施,可以有针对性地控制灾害,规范对易灾地区的利用,提高对灾害的认识。

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